Print

Raad van State - Arrest nr. 247.949 van 30 juni 2020 - Beroep tot nietigverklaring - Tuchtprocedure

Rechtbank/Hof
Raad van State
Arrestnummer
247.949
Indiener
-
Datum uitspraak arrest
dinsdag 30 juni 2020
Samenvatting
 
De Raad van State vernietigt de bestreden beslissingen:
 
- de beslissing van het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Meeuwen-Gruitrode van 15 mei 2017 om de tuchtprocedure van XXX te hernemen;
- de beslissing van het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Meeuwen-Gruitrode van 26 juni 2017 om XXX van ambtswege te ontslaan;
- de beslissing van de Beroepscommissie Tuchtzaken van 15 december 2017.
 
De Raad van State vernietigt de beslissing omdat de initiële startbeslissing waarmee de procedure gestart is, niet genomen is bij geheime stemming zoals toentertijd vereist was in artikel 35, §2, van het gemeentedecreet.
 
De Raad van State meent dat dit een substantiële schending is en wreekt om die reden de beslissing.
 
In het arrest gaat de Raad van State ook in op de mogelijkheid om de tuchtprocedure te hernemen voor het college van burgemeester en schepenen.
 
In deze motivering blijkt dat de Raad van State van oordeel is dat de termijn daartoe verstreken is.
Tekst arrest
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
 
Xe KAMER,
 
ARREST
 
nr. 247.949 van 30 juni 2020
in de zaak A. 224.558/X-17.162
 
In zake:
 
XXX
bijgestaan en vertegenwoordigd door 
advocaat Philippe Vande Casteele
kantoor houdend te 2900 Schoten
Klamperdreef 7
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
1. het VLAAMSE GEWEST, vertegenwoordigd door de Vlaamse
regering en door de beroepscommissie voor tuchtzaken
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Koen Geelen, Wouter Moonen en Nick Parthoens
kantoor houdend te 3500 Hasselt
Gouverneur Roppesingel 131
bij wie woonplaats wordt gekozen
2. de GEMEENTE MEEUWEN-GRUITRODE, thans de
GEMEENTE OUDSBERGEN
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Wim Mertens
kantoor houdend te 3580 Beringen
Paalsesteenweg 81
bij wie woonplaats wordt gekozen
 
I. Voorwerp van het beroep
 
1. Het beroep, ingesteld op 16 februari 2018, strekt tot de nietigverklaring van :
 
“- de beslissing van 15 december 2017 van de Beroepscommissie voor Tuchtzaken (van het statutaire gemeente-, provincie- en OCMWpersoneel) houdende (1) enerzijds afwijzing van het beroep tegen het besluit van 26 juni 2017 van het college van burgemeester en schepenen van de Gemeente Meeuwen-Gruitrode, waarbij aan verzoeker de tuchtsanctie „ontslag van ambtswege‟ werd opgelegd en (2) anderzijds „bevestiging van het besluit van 26 juni 2017, genomen door het college van burgemeester en schepenen van Meeuwen-Gruitrode, waarbij (verzoeker) de tuchtsanctie „ontslag van ambtswege‟ werd opgelegd‟. […]
- het besluit van 26 juni 2017 van het college van burgemeester en schepenen van de Gemeente Meeuwen-Gruitrode, waarbij aan verzoeker de tuchtsanctie „ontslag van ambtswege‟ werd opgelegd, en het besluit van 15 mei 2017 (van dit college van burgemeester en schepenen) tot het hernemen van de tuchtrechtelijke vordering.”
 
II. Verloop van de rechtspleging
 
2. Bij arrest nr. 241.825 van 19 juni 2018 is de vordering tot schorsing van de tenuitvoerlegging van de bestreden beslissing gedeeltelijk ingewilligd.
 
Verzoeker en de tweede verwerende partij hebben een verzoekschrift tot voortzetting van de rechtspleging ingediend.
 
De tweede verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend en verzoeker heeft een memorie van wederantwoord ingediend.
 
Adjunct-auditeur Arne Carton heeft een verslag opgesteld.
 
Verzoeker heeft een laatste memorie ingediend. De tweede verwerende partij heeft een laatste memorie ingediend.
 
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 6 maart 2020.
 
Kamervoorzitter Johan Lust heeft verslag uitgebracht.
 
Advocaat Philippe Vande Casteele, die verschijnt voor verzoeker, en advocaat Philippe Dreesen, die loco advocaat Wim Mertens verschijnt voor de tweede verwerende partij, zijn gehoord.
 
Eerste auditeur-afdelingshoofd Marijke Sterck heeft een met dit arrest gedeeltelijk eensluidend advies gegeven.
 
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973.
 
III. Feiten
 
3. Met een brief van 24 februari 2011 wijst het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Meeuwen-Gruitrode verzoeker erop dat het feit dat hij als zelfstandig landmeter verkavelings- en verdelingsplannen indient bij de gemeente onverenigbaar is met zijn hoedanigheid van personeelslid van de dienst Ruimtelijke Ordening.
 
Op 3 oktober 2016 beslist het college van burgemeester en schepenen tegen verzoeker een tuchtonderzoek te starten vanwege de verdenking handelingen gesteld te hebben die ingaan tegen de collegebeslissing met betrekking tot verzoekers zelfstandig bijberoep van landmeter.
 
Het college van burgemeester en schepenen neemt op 24 oktober 2016 kennis van het tuchtdossier en het tuchtverslag. Verzoeker wordt op 5 december 2016 door het college gehoord. Het beslist op 23 januari 2017 hem de tuchtstraf van het ontslag van ambtswege op te leggen.
 
Op beroep van verzoeker vernietigt de beroepscommissie voor tuchtzaken (hierna: beroepscommissie) op 26 april 2017 deze collegebeslissing omdat “de tuchtoverheid niet kan aantonen dat er geheim werd gestemd en er aldus aan het personeelslid geen garantie voor objectieve en onafhankelijke behandeling werd gegeven”.
 
Het college van burgemeester en schepenen beslist op 15 mei 2017 de tuchtrechtelijke vervolging te hernemen vanaf de hoorzitting en nodigt verzoeker met een brief van 16 mei 2017 uit naar een hoorzitting op 12 juni 2017. Het college beslist op 26 juni 2017 weer tot de tuchtstraf van het ontslag van ambtswege. Overwogen wordt onder meer:
 
“* De tuchtrechtelijk vervolgde stelt dat de artikelen 35 §2, 3° en 39 §2 van het Gemeentedecreet zijn geschonden omdat de beslissingen van 03.10.2016, 24.10.2016 en 15.05.2017 niet na geheime stemming zijn genomen. Derhalve zouden de beslissingen tot het opstarten, vervolgen en hernemen van de tuchtprocedure absoluut nietig zijn.
[…]
Deze artikelen zijn niet van toepassing op het college van burgemeester en schepenen dat handelt als tuchtoverheid;
De tuchtrechtelijk vervolgde heeft dit argument niet aangehaald in de voorafgaande procedure die geleid heeft tot de vernietigingsbeslissing van de Beroepscommissie waar het enkel handelde over de beslissing tot het opleggen van de tuchtstraf, waarvan niet kon aangetoond worden dat zij na geheime stemming was gebeurd. Nu gebeurt dit wel zoals duidelijk blijkt uit dit besluit;
De tuchtoverheid is anders samengesteld; de vorige beslissing is vernietigd; XXX werd opnieuw uitgenodigd [om] gehoord te worden, hij is niet zelf verschenen.
Daaruit blijkt dat de tuchtrechtelijk vervolgde niet benadeeld werd.
Bovendien betreft het voorbereidende handelingen die geen determinerende invloed hebben gehad op de eindbeslissing, of geacht mogen worden een dergelijke invloed te hebben gehad.
De behandeling door de tuchtoverheid is objectief en onafhankelijk gebeurd en de stemming is in volle vrijheid en zonder enige druk verlopen.
Conclusie:
De procedure is regelmatig verlopen en de tenlastegelegde feiten worden als bewezen geacht.”
 
Verzoekers beroep tegen deze collegebeslissing wordt op 15 december 2017 door de beroepscommissie verworpen. Onder meer verwerpt de beroepscommissie verzoekers “eerste argument” “dat de tuchtvervolging is verjaard”. Zij verklaart “dienvolgens” de collegebeslissing van 26 juni 2017 te bevestigen.
 
IV. Regelmatigheid van de rechtspleging
 
4. De collegebeslissing om verzoeker van ambtswege te ontslaan en de beslissing van de beroepscommissie om deze collegebeslissing niet te vernietigen zijn bij arrest nr. 241.825 van 19 juni 2018 geschorst geworden. Het eerste middel werd ernstig bevonden.
 
Anders dan de gemeente, kan het Vlaamse Gewest zich kennelijk vinden in de beoordeling in het arrest over de schorsingsvordering. Het Vlaamse Gewest heeft niet de voortzetting van de procedure gevraagd en geen verdediging ten gronde gevoerd. Dit is niet zonder belang in verband met de toewijzing, hierna, van de kosten.
 
V. Onderzoek van het eerste middel
 
Standpunt van de partijen
 
5. Verzoeker leidt een eerste middel af uit “Machtsoverschrijding, onwettige motieven en schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, de artikelen 35, 54, 130, 142 en 181 van het Gemeentedecreet van 15 juli 2015, artikel 6 EVRM, de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, artikel 2 van het Burgerlijk Wetboek en de beginselen onpartijdigheid, onafhankelijkheid, hoorplicht en rechten van verdediging, vermoeden van onschuld, zorgvuldigheid, rechtszekerheid en het verbod van retroactiviteit”. Onder meer wordt uiteengezet dat de verplichting tot geheime stemming in tuchtzaken niet beperkt is tot de zogenaamde formele eindbeslissing, maar alle beslissingen betreft die aan de orde kunnen zijn met een stemming in de “aangelegenheid” van “individuele personeelszaken”, bedoeld in de artikelen 54, § 3, juncto 35, § 2, van het gemeentedecreet. Het gaat inzonderheid om het “instellen van de tuchtvordering” en het “hernemen van de procedure”. Naar de mening van verzoeker is de miskenning van de verplichting tot geheime stemming geen herstelbaar gebrek, “meer bepaald geen gebrek dat de tuchtoverheid kan herstellen door de tuchtrechtelijke vordering te hernemen na de vernietiging van de tuchtstraf”.
 
6. De tweede verwerende partij repliceert in de memorie van antwoord dat de miskenning van de verplichting tot geheime stemming “wel degelijk” een herstelbaar gebrek is. Een voorbereidende beslissing heeft niet noodzakelijk een determinerende invloed op de eindbeslissing en een onwettige voorbereidende handeling leidt niet ipso facto tot de onwettigheid van de eindbeslissing. Voorts wordt de mogelijkheid om een tuchtprocedure te hernemen uitdrukkelijk geregeld in artikel 130, § 4, van het gemeentedecreet zonder onderscheid naargelang van de vernietigingsgronden waarop de beroepscommissie zich gebaseerd heeft. In het geval van vernietiging geldt, aldus de tweede verwerende partij, de fictie dat het bestuur teruggeplaatst wordt in de situatie voor het vernietigde besluit. Zo werd de tweede verwerende partij teruggeplaatst naar de situatie op 26 april 2017 en kon zij gedurende ten minste drie maanden beslissen om de tuchtprocedure te hernemen op grond van artikel 130, § 4, van het gemeentedecreet. Het hernemen van de tuchtprocedure “komt bijgevolg niet neer op het omzeilen van de verjaringstermijn, aangezien de decreetgever de fictie [heeft] ingesteld het bestuur terug te plaatsen in de situatie voor het vernietigde besluit waarbij zij kan remediëren aan een eerdere onwettigheid”.
 
7. In de laatste memorie benadrukt de tweede verwerende partij nog eens ten overvloede:
 
“Het is weliswaar duidelijk dat binnen de oorspronkelijke verjaringstermijn van zes maanden, zoals voorzien in het artikel 130, §1, niet met geheime stemming beslist werd om de tuchtprocedure op te starten. Op basis van het artikel 130, §4 van het Gemeentedecreet is het echter mogelijk om de tuchtvervolging na vernietiging te hernemen. Dit houdt ook in dat de tuchtoverheid bepaalde gebreken kan ontkrachten of dekken. Het valt niet in te zien waarom tweede verwerende partij niet van die mogelijkheid gebruik zou kunnen maken.”
 
Beoordeling
 
8. Luidens artikel 130, § 1, van het destijds geldende gemeentedecreet kan de tuchtoverheid geen tuchtrechtelijke vervolging meer instellen na verloop van een termijn van zes maanden na de vaststelling of de kennisname door de tuchtoverheid van de daarvoor in aanmerking komende feiten.
 
Verstrijkt die termijn zonder dat de tuchtvervolging regelmatig werd gestart, dan kan de tuchtoverheid niet meer rechtsgeldig beslissen tot het opleggen van een tuchtstraf voor de verjaarde feiten. Het ontbreken van een wettig besluit tot het instellen van de tuchtvordering is van determinerende invloed op de wettigheid van de tuchtstraf.
 
9. Te dezen heeft het college van burgemeester en schepenen op 3 oktober 2016 beslist tot het starten van een tuchtonderzoek lastens verzoeker over feiten waarvan het college verklaart kennis te hebben genomen op 26 september 2016.
 
Het is niet betwist dat de beslissing niet bij geheime stemming is genomen.
 
10. Volgens, toentertijd, artikel 35, § 2, van het gemeentedecreet wordt, door de gemeenteraad, geheim gestemd over “individuele personeelszaken”.
 
Het besluit om een tuchtonderzoek te starten en tegen een personeelslid een tuchtvervolging in te stellen, is een besluit over een individuele personeelszaak.
 
De geheime stemming strekt ertoe te waarborgen dat de betrokkenen hun stem vrij en onafhankelijk kunnen uitbrengen.
 
11. Verkeerdelijk meent de tweede verwerende partij in de bestreden beslissing dat voornoemd artikel 35, § 2, niet van toepassing is op “het college van burgemeester en schepenen dat handelt als tuchtoverheid”.
 
Die zienswijze gaat voorbij aan het toenmalige artikel 54, § 3, van het gemeentedecreet dat bepaalt dat artikel 35, §§ 2 tot 4, “van overeenkomstige toepassing” is op de stemmingen in het college van burgemeester en schepenen.
 
12. Uit wat voorafgaat volgt dat de beslissing tot het instellen van de tuchtvervolging tegen verzoeker van 3 oktober 2016 onwettig is en dat die onwettigheid van aard is om de uiteindelijk opgelegde tuchtstraf beslissend te vitiëren.
 
13. Met de tweede verwerende partij kan worden aangenomen dat ten gevolge van de vernietiging van de tuchtstraf van 23 januari 2017, door de beroepscommissie op 26 april 2017, de zaken teruggebracht zijn in de toestand waarin ze zich vóór het nemen van de vernietigde beslissing bevonden. Maar die juridische fictie reikt niet zover dat bovendien zou moeten worden aangenomen dat de tijd sinds 23 januari 2017 heeft stilgestaan. Op 26 april 2017 is de verjaringstermijn van artikel 130, § 1, van het gemeentedecreet in principe verstreken.
 
14. Om de tuchtvervolging niettemin niet verjaard te achten, beroept de tweede verwerende partij zich op het toenmalige artikel 130, § 4, eerste lid, van het gemeentedecreet, en meer bepaald op de termijn die deze bepaling haar zou verschaffen om de tuchtrechtelijke vervolging te “hernemen” na de vernietiging door de beroepscommissie van de tuchtstraf van 23 januari 2017.
 
15. Bedoeld artikel 130, § 4, eerste lid, schrijft voor:
 
“§4. Als de tuchtstraf wordt vernietigd, kan de tuchtoverheid vanaf de datum van de kennisgeving van de vernietiging, de tuchtrechtelijke vervolging hernemen gedurende het gedeelte van de in § 1 bedoelde termijn dat overbleef bij het instellen van de vervolging en minstens gedurende een termijn van drie maanden.”
 
In de memorie van toelichting wordt met betrekking tot de term “hernemen” verduidelijkt (Parl.St. Vl.Parl. 2004-2005, nr. 347/1, 82):
 
“Het begrip „hernemen‟ in paragraaf 4 moet begrepen worden als „verderzetten van de procedure vanaf het punt waar de procedure misliep‟.”
 
16. De vraag kan rijzen of er bij afwezigheid van een regelmatige beslissing tot het instellen van een tuchtvervolging überhaupt wel een tuchtprocedure voorhanden is die kan worden verdergezet en of, met andere woorden, de bedoelde herneming ook betrekking mag hebben op de beslissing tot het instellen van de tuchtprocedure zelf, in welk geval ze erop neerkomt een procedure te starten vanaf het allereerste begin.
 
Het is een vraag, evenwel, die hier niet hoeft beantwoord te worden, nu hoe dan ook niet blijkt dat de tweede verwerende partij de vervolging naar behoren heeft hernomen.
 
17. In de eerste plaats heeft de tweede verwerende partij met haar beslissing van 15 mei 2017 de tuchtrechtelijke vervolging slechts hernomen vanaf het moment van de hoorzitting, en niet dus “vanaf het punt waar de procedure misliep”. Dat gebeurde immers al eerder, bij het instellen zelf van de tuchtrechtelijke vervolging.
 
Zoals reeds in het arrest van de Raad van State nr. 227.558 van 27 mei 2014 opgemerkt, zijn de beslissing om de tuchtrechtelijk vervolgde te horen, of om hem een tuchtsanctie op te leggen, te onderscheiden van en niet gelijk te stellen met die tot het starten van de tuchtprocedure.
 
18. In de tweede plaats is de hernemingsbeslissing van 15 mei 2017 net als die van 3 oktober 2016 niet bij geheime stemming genomen en dus met dezelfde onwettigheid behept.
 
19. Geconcludeerd wordt dat, in tegenstelling tot wat de tweede verwerende partij in de bestreden beslissing meent, de procedure niet regelmatig is verlopen en dat het middel, zoals besproken, gegrond is. Het verantwoordt de vernietiging van de tuchtstraf van 26 juni 2017 en de zogenaamd “ bevestigende” beslissing van de beroepscommissie van 15 december 2017, alsook, minstens voor de duidelijkheid in het rechtsverkeer, van de derde bestreden beslissing, zijnde het collegebesluit van 15 mei 2017 om de tuchtprocedure te hernemen.
 
VI. Kosten
 
20. De kosten komen ten laste van de verwerende partijen. Die van de vordering tot schorsing dienen gedragen te worden door de verwerende partijen elk voor de helft. De kosten die specifiek verband houden met het annulatieberoep zijn exclusief ten laste van de tweede verwerende partij, om de eerder sub randnummer 4 vermelde reden.
 
 
BESLISSING
 
1. De Raad van State vernietigt 1° de beslissing van het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Meeuwen-Gruitrode van 15 mei 2017 om de tuchtprocedure tegen XXX te hernemen, 2° de beslissing van hetzelfde college van burgemeester en schepenen van 26 juni 2017 om XXX de sanctie van het ontslag van ambtswege op te leggen, en 3° de beslissing van de beroepscommissie voor tuchtzaken van 15 december 2017 om de voormelde collegebeslissing van 26 juni 2017 niet te vernietigen.
 
2. De verwerende partijen worden elk voor de helft verwezen in de kosten van de vordering tot schorsing, begroot op een rolrecht van 200 en een aan verzoeker verschuldigde rechtsplegingsvergoeding van 700 euro.
 
De tweede verwerende partij wordt tevens veroordeeld tot de kosten van het beroep tot nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 200 en de aan verzoeker verschuldigde verhoging van de rechtsplegingsvergoeding ten bedrage van 140 euro.
 
3. Bij de publicatie van dit arrest door de Raad van State wordt de identiteit van verzoeker niet bekendgemaakt.
 
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, in openbare terechtzitting van dertig juni tweeduizend twintig, door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
 
Johan Lust, kamervoorzitter,
Jan Clement, staatsraad,
Stephan De Taeye, staatsraad,
 
bijgestaan door
 
Silvan De Clercq, griffier.